El suplicio
de ser expropiado en España

Antiguos propietarios expoliados por la Administración llevan más de una década atrapados en juicios a la espera del pago de sus tierras. Ahora, un nuevo tormento los acosa: las leyes se modificaron antes de que terminaran sus pleitos, perjudicándoles en la mayoría de los casos

- Entre 2008 y 2014, Fomento gastó 2.090 millones de euros para costear deudas de la Dirección de Carreteras acumuladas desde hace 15 años. Aún le quedan casi 13 millones por pagar de este periodo

- En 2015 hubo 11.060 procedimientos de expropiación forzosa en los Tribunales Superiores de Justicia. Tres de cada cuatro venían pendientes de años anteriores y gran parte de ellos discuten el precio del suelo. A medida que se resuelven, Fomento incluye estas nuevas deudas al monto pendiente por pagar

Por Tanya Hirsch y Alba Martín

Beniaján, Murcia, 2010. José Pérez, de 83 años, se encontraba internado en el hospital por problemas del corazón, cuando María Plaza, su mujer, le dijo que tenían un mes para abandonar la casa donde vivieron 47 años. Estaban siendo expropiados por el Ministerio de Fomento para construir la autovía de El Reguerón, que uniría las localidades de Zeneta y Beniaján. Dos semanas después, el proyecto quedó paralizado por falta de presupuesto, pero el expediente de expropiación estaba abierto. O lo que es lo mismo: la casa ya no les pertenecía.

Con su marido enfermo, María tuvo que encargarse de abandonar el hogar, el mismo que construyó en 1969 cuando estaba embarazada del primero de sus cuatro hijos. Aquel donde también levantaron cuadras y espacios para sus gallinas, conejos, limoneros, ciruelos y naranjos. A cambio, María tuvo que pedir un préstamo para mudarse a un piso de 70 metros cuadrados.

José falleció en 2013. Tres años más tarde, tras haberse retomado la obra, la casa fue finalmente demolida. La familia Pérez aún no ha recibido el pago de su expropiación.

“La Administración se arruinó. Si no se parte de esta base, no se entiende nada”, resume el exmagistrado Alfonso Sabán, quien desde el año 2000 formó parte de las salas contencioso-administrativas del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Sabán asegura que el 80% de los casos de su sala eran de expropiación, con retrasos de hasta cinco años.

Desde su publicación en 1954, la Ley de Expropiación Forzosa ha gestionado las tierras donde se construyeron 750 presas en todo el país, la red de alta velocidad ferroviaria con más kilómetros por habitante del mundo y la mayor longitud de vías de gran capacidad de Europa.

Pero el ‘boom’ de las infraestructuras se convirtió en otra de las tantas burbujas españolas, donde Fomento siguió expropiando sin contar con el presupuesto necesario. Su pinchazo ha mantenido a muchos de los expropiados sin noticias del pago de sus terrenos durante más de una década. En estos años saturaron los Tribunales Superiores de Justicia de toda España, discutiendo tasaciones, retasaciones, ejecuciones de pago e indemnizaciones por irregularidades en el procedimiento. 82.500 casos pasaron por los tribunales entre 2005 y 2015, según la Base de Datos de Estadísticas del Poder Judicial.

A día de hoy, son muchos los expropiados que aún no han llegado a un acuerdo con la Administración. Sus expedientes siguen paseando de tribunal en tribunal a la espera de una resolución.

La única esperanza de los afectados es la acumulación de intereses en el tiempo, la cual engorda también la deuda de Fomento. La Administración desembolsó 2.090 millones de euros a fines de 2014 por montos pendientes desde 2008, según datos oficiales de la Dirección de Carreteras del Ministerio de Fomento. A finales de ese año, el departamento dirigido por Ana Pastor aún debía casi 13 millones de euros del mismo periodo.

El 86% de esta cantidad corresponde a deudas reconocidas en 2014. El jefe de prensa del Ministerio, Luis Izquierdo, explica que estas cifras provienen en su mayoría de sentencias firmes que indican el valor definitivo de la propiedad y no de nuevos proyectos de expropiación. Esto explica que año tras año sigan apareciendo nuevos números, que vienen discutiéndose desde hace mucho tiempo. “Hay deudas anteriores a 2008, de 10 ó 15 años tranquilamente”, agrega.

Los expropiados por una España en crisis se enfrentan ahora a un nuevo calvario. Mientras sus juicios se llevaban a cabo, las dos leyes esenciales que regulan la materia -la Ley de Expropiación Forzosa (LEF) y la Ley de Suelo- fueron modificadas. Además, nuevos textos legales se aplicaron en juicios ya abiertos, cambiando sus resultados en perjuicio mayoritariamente de los afectados.

“Encima de que tarda usted en pagar, cambia la ley y tengo que aceptar que rectifiquen todo lo ya definido en años de juicio”, denuncia la abogada María Jesús Serrano sobre los efectos del cambio en la Ley de Suelo en relación a las expropiaciones de la autovía M-50 de Madrid.

Deuda de Fomento en expropiaciones

Los datos muestran la deuda reconocida por el Ministerio a finales de 2014, desde 2009. Se trata sólo de aquellos casos en los que ya se ha firmado un mutuo acuerdo entre el propietario y la Administración por el precio de la finca. Sin embargo, los expedientes de estos años -y anteriores- cuyos valores aún están en discusión, no están contabilizados por Fomento.

1.800 vecinos compartieron el destino de la familia Pérez por la autovía de El Reguerón. El nuevo vial aún no se construye pese a contar con un 75% de financiación de los fondos FEDER europeos. Los Pérez entraron a juicio porque no estaban de acuerdo con la valoración que les propuso Fomento. Todavía están en el Contencioso-Administrativo, donde se han visto perjudicados al reducirles la tasación original. “Nos han bajado unos treinta mil euros. Y aun así no pagan. A lo mejor me muero también yo antes de que paguen”, dice desesperanzada María, de 75 años, con su rostro rayado por arrugas oscuras quemadas bajo el sol.

Su incertidumbre es una situación por la que pasan todos los expropiados, ya que en España las obras públicas siempre se construyen por la “vía de urgencia”. Este concepto permite al Ministerio de Fomento expropiar primero y pagar después, sin haber fijado el valor del suelo y sin un plazo límite para realizar el pago. Según la Ley de Expropiación Forzosa (LEF), esta opción debería usarse sólo de forma extraordinaria.

El conflicto se hizo patente cuando la crisis económica demostró que proyectos como la autovía de El Reguerón en Murcia no sólo no eran urgentes, sino que además no contaban con el presupuesto para ser construidas.

Esta historia se repite en Andalucía, Pedro Marín fue uno de los 220 afectados por el último tramo de la autovía A-32 en Jaén. “Mañana van a venir con motosierras a cortar los olivos, y al proyecto le quedan días antes de que se frene”, le reveló el perito de la Administración en 2010. Tal cual. El proyecto quedó parado antes de finalizar el año. Hoy sigue sin construirse. Él tiene la suerte de ser uno de los pocos que pudo cubrir los costos de abrir un juicio, lo que le permitió cobrar 245.000 euros más intereses por una expropiación de 31.000 metros cuadrados. Sin embargo, los vecinos que han recibido dinero de la Administración no alcanza la decena, incluido Pedro.

La vía de urgencia nunca ha estado cerca de ser eliminada, a pesar de ser la causante de algunos de los daños más visibles. Sin embargo, las dos leyes esenciales de la expropiación sí fueron modificadas.

Madrid, 2001. A un propietario que prefiere mantener el anonimato, a sus primos y a otros 200 propietarios de Paracuellos de Jarama les expropiaron sus fincas para construir la M-50. Tras siete años de pleito, el Tribunal Supremo respaldó una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y estableció que la carretera creaba ciudad. Es decir, todo lo que estaba dentro de la circunferencia que dibuja la M-50 se consideraba como suelo urbanizable, incrementando su valor de 1,15€/m2 originales (tasados como suelo rural) a 42,84€/m2.

Pasaron dos años y las resoluciones no se pagaron, lo que llevó a los afectados a abrir nuevos expedientes de retasación de la finca. Para entonces, la Ley de Suelo había cambiado. El magistrado Carlos Vieites decidió aplicarla en esta situación que ya había sido resuelta, reduciendo nuevamente su precio, contradiciéndose a sí mismo y al Supremo.

“Son las mismas fincas del mismo proyecto. Cambian la ley de referencia y se cargan todo lo anterior”, explica la abogada María Jesús Serrano, que llevó el caso. Agrega que este nuevo fallo carece de fundamento legal porque, al aplicarse retroactivamente sólo en algunos casos, ha dejado a afectados por un mismo proyecto con justiprecios (acuerdo de valor definitivo) distintos. Cientos de expropiados terminaron con tasaciones cuarenta veces menores que sus vecinos, entre ellos familiares.

Alfonso Sabán, ex magistrado | T.H. y A.M.

“El tema de igualdad en la sentencia es un principio jurídico, pero ser magistrado es una actividad humana. Por ejemplo, un enfermo es tratado de maneras distintas dependiendo del médico que lo atienda, que puede ser mejor o peor en su actividad. Aquí gracias a Dios no matamos a nadie”, justifica el magistrado Carlos Vieites, presidente de la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid. Vieites firmó estas sentencias siguiendo la nueva ley.

La Ley del Suelo de 1998 definía tres tipos de valorización: rústico, urbano y urbanizable. Esta última calificación se refiere a esos terrenos que, una vez que la carretera está construida, se transforman en ciudad.

Entonces ocurrió que muchos proyectos de obras públicas fueron aceptados por la Administración con un presupuesto de expropiación desinflado al asumir los terrenos como rurales. Los tribunales fallaron más tarde que en realidad estos suelos eran urbanizables. De pronto, la Administración se encontró con un monto muy superior al que tenía contemplado y tuvo que asumir una deuda inesperada.

En 2007, se redactó una nueva Ley de Suelo que eliminó la calificación de urbanizable, salvo en los casos en los que las calles, las tuberías y el tendido de la luz estén en construcción. En caso contrario, serán valorados como terrenos rústicos.

“El cambio ha sido especialmente trágico en carreteras. El problema está cuando pasan de urbanizable a rústico, ya que pueden bajar al 10% del valor. Mi opinión es que esto se hizo para que la Administración pudiera pagar menos”, apunta el exmagistrado Alfonso Sabán, quien redactó un voto particular en cerca de 100 sentencias de la M-50 en el que sostenía que este cambio de criterio era un fraude legal.

Pagos realizados por Fomento

La Rioja, 2006. Julián Lujo, Julio Tobías y Pedro Orue, vecinos de Hormilla y Huércanos, fueron expropiados para construir la ‘Autovía del Camino de Santiago’ o A-12, que hoy serpentea entre colinas cubiertas de viñedos. Les pagaron por ello.

Años después, en 2012, el ingeniero de caminos Fernando Guirao citó a todos los afectados a varias reuniones. “La gente no cabía en la sala. Había 30 ó 40 personas en cada grupo”, recuerda Julio Tobías. En ellas, Guirao explicó que en su expropiación se omitió un trámite obligatorio por ley: la Información Pública, que supone la publicación del proyecto en el BOE para permitir alegaciones de ayuntamientos y propietarios afectados.

El ingeniero tiene una amplia trayectoria como administrador de consultoras de asistencia técnica, jurídica y legal en el ámbito de servicio de expropiaciones. Asegura que este trámite ha sido omitido por décadas en todo el país. Esto le permitió ganar 100 sentencias entre 2005 y 2013 que anulan completamente el expediente expropiatorio y, ya que no es posible devolver los terrenos al estar ya convertidos en carreteras o rieles, a cambio se otorga una indemnización de un 25% del precio definitivo de la finca.

El exmagistrado Alfonso Sabán recuerda esta resolución común como una forma rápida de resolver el error de la Administración y, al mismo tiempo, para reducir la carga de juicios de expropiación en los tribunales: “Yo lo llamaba la ‘lotería nacional’ porque se hacía masivamente. ¿Por qué es el 25% y no el 10 o el 100? Pues así lo dijo el Supremo. Y a todos nos vino fenomenal, ya que no había que razonar nada. Te llevaba cinco líneas hacer lo que otra deliberación te llevaba años”.

Pero algo ocurrió en La Rioja. A Julián le aceptaron la nulidad. A Julio y Pedro no.

Plano del terreno expropiado a Julián Lujo en La Rioja | T.H. y A.M.

Hasta 2012, la indemnización por nulidad era uno de los pleitos más comunes en el ámbito expropiatorio. Desde aquel año, los tribunales dejaron de estimarlo progresivamente y hoy ya practicamente no existe. Un análisis de más de 80 sentencias de juicios abiertos por la consultora de Fernando Guirao lo demuestran.

“Es un cambio de criterio judicial. Ahora lo justifican diciendo que si firmaste un justiprecio es porque no tenías nada que alegar. Pero antes nunca exigieron eso”, explica el ingeniero. Guirao considera que este argumento no es válido, ya que si la expropiación es nula para un afectado debería serlo para todos, independiente de en qué etapa se encuentren.

“A partir de 2013 perdimos todo. Estábamos reclamando más de 100 millones de euros a resultados. Yo estoy arruinado totalmente. Si no pagan yo no cobro”, concluye.

Más allá de las discrepancias, en 2012 se publicaron tres modificaciones a la Ley de Expropiación Forzosa camufladas en los Presupuestos Generales del Estado. Se alargó el periodo para solicitar la retasación de dos a cuatro años; se cambió la composición del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa, introduciendo más miembros de la Administración; y se exigió que para proceder a la nulidad -por ejemplo en caso de omisión de Información Pública- se debe acreditar un daño efectivo e indemnizable.

Esta modificación frenó definitivamente la entrega de indemnizaciones del 25% por expropiaciones anuladas. ¿El motivo? Resulta prácticamente imposible cuantificar los daños provocados por la omisión de trámites, ya que su objetivo es permitir alegaciones a los afectados que pueden ir desde problemas en la titularidad de la finca hasta la modificación del trazo en beneficio de la comunidad. “Qué más daño y perjuicio hay que te ocupen ilegalmente un predio. Ya de por sí es un daño”, considera María Jesús Serrano. Y agrega: “En ese momento cambian todo al mismo tiempo, cierran el grifo y se toma control de los juicios”.

Tras perder el pleito de Julio, Pedro y otras tres decenas de afectados en La Rioja, Guirao decidió recurrir la sentencia. Para cubrir costes legales de este recurso inesperado, Julio pagó 800 euros y Pedro 1.200 euros en función del tamaño de sus fincas. El dinero sería devuelto cuando se saldara el juicio. “Suponemos que perdió allí también, porque lo siguiente que supimos es que iba a hacer un acuerdo con Fomento. Entonces Guirao desapareció. Quedó en que íbamos a cobrar en navidades de 2013”.

Este conflicto se repitió en seis comunidades autónomas, con miles de afectados que recibieron sentencias distintas por omisión de trámites. Muchos de ellos acusan al ingeniero de estafador, dado que entregaron miles de euros para cubrir costes legales que luego quedaron sin respuesta.

El año 2012 fue clave en el cambio de la situación de los expropiados ante la ley. El Partido Popular pisó La Moncloa, se cambiaron los magistrados del Tribunal Supremo y se renovaron las salas de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, después de que muchos jueces solicitaran su jubilación.

En febrero, durante una intervención que duró siete horas, la recién nombrada ministra de Fomento, Ana Pastor, reveló un agujero de 40.000 millones de euros en la cartera. 715 millones correspondían a 6.700 expedientes de expropiación pendientes de pago de la Dirección de Carreteras. La mayoría de ellos eran pequeños propietarios y los procesos correspondían a obras puestas en marcha de 2004 a 2011, en muchas de las cuales ya circulaban coches.

Cuatro meses después, nueve autopistas de peaje y radiales de Madrid y Castilla-La Mancha se declararon al borde de la quiebra. El Tribunal Supremo aclaró que sus deudas por expropiaciones eran responsabilidad de la Administración, ya que lo que justifica esta venta forzada es el interés público de la obra y no los intereses privados de las concesionarias. Esto sumó una nueva deuda de 3.800 millones. Fomento se vio obligado a poner freno a la inversión en infraestructuras y empezar a pagar.

Desde entonces, magistrados y abogados aseguran que los tribunales protegen a la Administración con retrasos de hasta 15 años en el pago, evitando la aplicación de multas por impago de sentencias.

“Hasta cinco veces hemos pedido la ejecución forzosa de las sentencias que ordenaba el pago. ¡Incluso hemos pedido la responsabilidad del funcionario!”, exclama Serrano, asegurando que el Tribunal Superior solo da plazos de alegaciones a abogados del Estado y representantes ministeriales.

El presidente de la sala desde 2010, el magistrado Carlos Vieites, se justifica: “No puedes condenar a la Administración a entrar en bancarrota, sería absurdo. Además de que están pagando la deuda”.

“Hubo un momento en el que podía escribir tasaciones de 80 ó 90 euros y se pagaban. Y hubo otro momento en el que ya no tenían dinero. ¿Están haciendo los tribunales todo lo que pueden hacer para intentar cobrar la deuda de la Administración? Mi respuesta es no; dejan los papeles morirse”, afirma Sabán, jubilado en 2015. Y sentencia: “Ir contra la Administración es mucho más difícil que no hacerlo. Cobrarle es muy incómodo”.

Cronología de un ministerio en ruinas

Revisa cómo Fomento asumió su deuda en expropiación y cómo lidió con ello.

Metodología

Esta investigación fue realizada en el marco del Máster de Periodismo de Investigación, Datos y Visualización de la Universidad Rey Juan Carlos y la Escuela de Periodismo y Comunicación de Unidad Editorial. Fue asesorada y editada por Jesús Escudero. El trabajo se desarrolló en un periodo de cuatro meses y está basado en el análisis de datos oficiales de la Dirección General de Carreteras, solicitados a través del Portal de Transparencia del Gobierno de España, y la Base de Datos de Estadística Judicial del CGPJ. Para completar la investigación se revisaron más de cien sentencias facilitadas por tres bufetes especialistas y descargadas a través del Buscador de Jurisprudencia de Cendoj. Entre las fuentes personales, se contactó con el Ministerio de Fomento, cinco magistrados de diversos tribunales de Justicia del país, once abogados especializados en expropiaciones. Además, se realizaron visitas sobre el terreno a nueve afectados de La Rioja, Andalucía y Murcia.